Политическая реформа, которую в своем Послании народу Казахстана предложил Президент Касым-Жомарт Токаев, привлекла большое внимание не только в республике, но и среди зарубежных политологов.
Мнения во многом сходятся: реформа Парламента из двухпалатного в однопалатный актуальна, поскольку она повышает гибкость структуры, упрощает процесс законотворчества. При этом не ухудшаются и не подрываются другие аспекты госсистемы. Зато повышается способность государства быстро реагировать на меняющийся мир.
Провести такую реформу Президент предлагает не торопясь, отведя обществу время на обсуждение. И лишь после этого, в 2027 году, провести референдум, а затем внести необходимые изменения в Конституцию.
Сегодня эту тему мы обсуждаем с доктором юридических наук, экс-депутатом Сената и Мажилиса, членом Совета сенаторов Сергеем ЖАЛЫБИНЫМ.
Как зреют реформы
– Сергей Михайлович, вы ведь стояли у истоков создания казахстанского Парламента. С чего все начиналось? Как развивалось? Знаю, что у вас есть собственный взгляд, каким должен быть Парламент.
– В свое время было целесообразным создание двухпалатного Парламента. Это решение диктовалось стремлением приблизить законодательный орган к передовым, как тогда считалось, демократиям. Причем национальные подходы к этому вопросу должны были сопрягаться с общемировыми трендами. В связи с чем и было принято решение объединить тюркское название «мажилис» с западноевропейским названием «сенат». За все эти годы созданная конструкция доказала свою жизнеспособность. Но время показало, что в законодательной деятельности назрели реформы. Почему?
Вспомним дореформенную формулировку взаимодействия между палатами. Тогда было так: «…Мажилис одобряет, а Сенат принимает законы». Я считал и считаю, что это была правильная формулировка, поскольку поступающий в Мажилис законопроект рассматривался сначала в его комитетах, затем одобрялся на пленарном заседании и направлялся в Сенат. Эта верхняя палата знакомилась с проектом закона и с поправками в него Мажилиса, принимала закон, либо со своими замечаниями возвращала в Мажилис. И все шло по кругу.
Однако эти процедуры со временем выявили громоздкость законотворческого процесса. И поскольку я сам «варился» в этом «котле», мог видеть всю изнанку работы двух палат, возникло предложение упразднить одну из них. Причем не полностью, а путем перевода в формат сессионной работы.
Я считал возможным не нарушать конституционную норму о двухпалатном Парламенте. Мое предложение состояло в том, чтобы избирать Мажилис по мажоритарной либо партийной системе, но с условием, что депутаты будут работать не на постоянной профессиональной, а как уже сказано, сессионной основе. Работая на общественных началах, они могли бы два раза в год собираться в столице. В течение, допустим, месяца изучать пакет законопроектов, одобрять их и разъезжаться по своим регионам. То есть работать примерно по схеме областных маслихатов. Ну а вторая палата должна была уже доводить до логического завершения концептуально одобренный проект закона. Все это можно было сделать до последней конституционной реформы 2022 года. Сегодня же ситуация другая.
Юридическая фикция
– Что эта реформа изменила?
– Была принята новая редакция взаимодействия Мажилиса и Сената, которая в прямом смысле перевернула существовавшую ранее практику. Мажилис получил право принимать законы, а Сенат – эти законы одобрять. Но как можно одобрять то, что уже принято? Я задавал этот вопрос на разных уровнях, в том числе в своих научных публикациях, но никакого ответа не последовало: все якобы должен был решить референдум. Тем не менее ситуация требует пояснения.
Как было раньше? Приведу такой житейский пример. В конкретной семье обсуждают предстоящую покупку автомобиля. Сын, условно нижняя палата, рассматривает различные варианты, советуется со специалистами, друзьями, владельцами различных моделей авто и одобряет приобретение иномарки. Свое одобренное решение он озвучивает маме. Мама – верхняя палата. Получив конкретное предложение, соглашается с ним и принимает решение о покупке выбранной машины. Ну а папа – глава семейства – должен утвердить принятое решение. Все логично.
А что получилось? По новым правилам сын самостоятельно принимает решение и реализует его. Но в этой ситуации решение мамы остается не имеющим значения, или, говоря языком юристов, «юридической фикцией». Но, как мы знаем, такая поправка в 2022 году была принята. И по существу право Сената на одобрение принятых Мажилисом законов после референдума является юридической фикцией.
Подводя итог обсуждаемой нами коллизии, отвечу, что переход к однопалатному Парламенту в силу этой самой правовой коллизии является оправданным. Хотя при этом я остаюсь при своем мнении, что более эффективным был бы двухпалатный Парламент с учетом того, что нижняя палата должна работать сессионно.
Партии – партиями, но и личности должны быть
– А как, Сергей Михайлович, вы относитесь к предложению формировать Парламент исключительно по партийным спискам?
– Мы говорим о новой реформе избирательной системы. Проще говоря, о возврате системы голосования только по спискам политических партий. Не думаю, что это актуальная проблема, требующая изменения сложившейся системы выборов. Мы помним, что изначально у нас преобладала мажоритарная система, при которой голосование проводилось по одномандатным округам за конкретных кандидатов в депутаты. В дальнейшем неоднократно внедрялась система избрания по партийным спискам, в результате чего к конституционной реформе 2022 года избирательная система основывалась исключительно на партийных списках. И вот именно в 2022 году нам стали доказывать, что такую систему надо менять на более прогрессивную, дающую возможность народу избирать тех известных ему людей, которые заслуживали его доверия. И что с тех пор кардинально изменилось?
Да, идет война между бывшими союзными республиками. Но, во-первых, это внешний процесс, который не должен влиять на нашу демократию. А, во-вторых, СВО началась в феврале, и ко дню референдума все возможные негативные последствия для нас, если они, как возможно, некоторые думали, существовали, должны были быть просчитаны. На мой взгляд, предложение вернуться к избирательной системе, которая порицалась немногим менее трех лет назад, по крайней мере вызывает недоумение. Тем более спорно, что эта система соответствует широко распространенной в мире парламентской традиции. Скорее, наоборот. Это отказ от этих традиций, поскольку в странах всего Запада голосуют по смешанной избирательной системе. И никакой политической и иной причины для отказа от одномандатных округов я не вижу.
Певцы и их фанаты
– А каков, на ваш взгляд, должен быть профессиональный состав будущего однопалатного Парламента? Кого вы в нем больше видите: юристов, экономистов, общественных деятелей?
– Вообще, международная практика никогда не придерживалась каких-либо предпочтений в профессиях народных представителей. Но исходя из того, что Парламент является не только представительным, но, прежде всего, законодательным органом, в нем все же должны преобладать люди с юридическим образованием, профессиональные юристы. Кстати, именно так был сформирован Парламент образца 1995 года. Почему? Дело в том, что после провозглашения независимости Казахстану требовалось национальное законодательство, которое в ускоренном порядке создавалось тем законодательным органом. Потом от этой практики ушли, и я не могу сказать, что это пошло на пользу качеству принимаемых законов. Более того, в последние годы наметилась тенденция, когда политические партии принимают в свои ряды известных спортсменов, певцов, артистов исключительно для того, чтобы на выборах фанаты отдавали голоса за своих кумиров, и партия получала преимущество. Вряд ли это тоже способствует нормальному законотворчеству, но, как говорится, воля народа – главное.
– Если все же будет принято решение о создании однопалатного Парламента, как все будет происходить? Состав депутатов двух палат перемешают и наберут сколько надо? Видимо, должна быть определенная процедура?
– Весь Парламент будет распущен. Но до этого должен появиться закон о новой структуре оставшейся палаты с новыми полномочиями и порядке его избрания. Либо на период межпарламентского вакуума, как было в период между Верховным Советом и первым Парламентом, по указу Президента будет издан акт о порядке формирования нового однопалатного Парламента. Так было в 1995 году. Сначала был указ, а потом мы принимали закон о Парламенте и статусе его депутатов.
– Спасибо, Сергей Михайлович.
Фото Сергея МИРОНОВА из архива редакции
